贯彻《义务教育法》教育部座谈会实录

　　[孙宵兵]:下面请河北省教育厅韩清林副厅长发言。

　　[韩清林]:感谢教育部领导给我们这次机会。《义务教育法》颁布可以说是我们教育界的一件大事。通过学习，我感觉到《义务教育法》有许多重大的举措。在结构保障体制、机制等方面都做出了重大的举措。对我们整个义务教育未来发展影响最大的最核心的问题，我感觉到是义务教育均衡发展的问题。这个问题从法律角度对义务教育做出了法律规定。首先我感觉到新修订的《义务教育法》确定了义务教育实行均衡发展的基本原则和基本方向。《义务教育法》第6条规定国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难和残疾的适龄儿童少年接受义务教育。义务教育本质上是公平的教育，是平等教育，而且义务教育平等是整个社会平等的基础。如果没有素质的平等，不能保障弱势群体的子女接受基础教育，那么整个社会的公平和平等根本不可能保障。所以这些是保证一个国家的平等、民主，一个最根本的环节。

　　在这次义务教育立法过程中，把义务教育作为一个基本的理念来提出，关系当前义务教育的发展，也关系到未来义务教育发展的方向问题，一些指导思想的问题。从《义务教育法》规定来看，它指出了义务教育均衡发展的一些重点和难点。从义务教育城乡之间、区域之间的均衡发展，县级学校之间的均衡发展和一些教育群体的，特别是薄弱群体、弱势群体接受教育的均衡发展。从这几个方面都涵盖。特别是解决农村地区、少数民族地区和薄弱学校以及贫困家庭和一些残疾儿童少年受教育的问题。我觉得这些法律的规定，对保证全国义务教育的均衡发展指明了方向；确定了原则；指出了重点和难点。为今后一个时期义务教育均衡发展的基本问题提出来了。

　　第二个、《义务教育法》不仅指明了义务教育均衡发展的基本方向和基本原则，而且制定了一系列确保义务教育均衡发展的政策措施。从五个方面的措施上做出了明确的规定。

　　第一明确了县级以上人民政府确保义务教育均衡发展的法律责任。这是一个很重要的规定。县级以上人民政府及行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分重点班和非重点班。各级政府行政部门必须要确保这些条件。

　　第二在经费投入机制上制定了确保义务均衡发展的保障措施。在确保义务教育办学条件的均衡配置，义务教育经费的均衡配置方面做出一系列规定，国家明确规定，制订全国统一的公益性保障。确保一些农村地区、中西部地区与经济发达地区义务教育能够得到基本保障。再一个国家对义务教育办学条件方面，从中央和省两级要确保投入。

　　第三个方面在政策措施上，中小学校长和教师队伍的配置上来确保义务教育均衡发展。《义务教育法》第32条明确规定，“县级人民政府、行政部门应当均衡配置，在本行政区域内师资力量、组织校长、教师培训等交流加强薄弱学校建设”。还明确提出了要建立高等学校毕业生和城市教师对农村的支教。从人力资源的配置上来看，对均衡发展方面也提出条件。

　　第四个方面《义务教育法》明确规定要对义务教育均衡发展状况实行督导、监督，并且向社会公布，这从宏观上保证了义务教育均衡发展。

　　第五个方面国家明确的提出组织和鼓励发达地区支援经济欠发达地区发展义务教育。上述五个方面重大的政策措施，有力的促进义务教育均衡发展。

　　第三个方面我感觉到这次《义务教育法》在促进义务教育均衡发展上，制定了违反义务教育法均衡发展原则要依法追究责任的规定。突出表现在两个方面。一个是53条。要将学校分为重点学校和非重点学校这种行为依法追究法律责任。第57条第二款对分重点班和非重点班的要依法追究责任。这样来看，已经建立了依法推进义务教育均衡发展的比较完备的法律体系。这对我们当前和今后的均衡发展提供了一个基本的法律保障。

　　[孙宵兵]:下面请安徽省教育厅副厅长胡平平同志。

　　[胡平平]:经过多年的企盼《义务教育法》终于出台了。这部法律出台以后，我们非常欣喜的看到《义务教育法》的整篇从法律的形式、对理念问题，针对现实存在的问题，以及从操作的层面上明确的解决了从2000年以来义务教育发展过程中所碰到的各种难点问题和热点问题。

　　拿安徽省来说，我们已经组织、学习了多次，在短短的几天内就组织了多个层面的学习和讨论。讨论下来的结果大家都认为，这是从法律层面上对义务教育的定位、是发展的一个历史性转折点，是一个继2001年6月国务院出台的《关于基础教育改革和发展》40条决定以来的重大法律性的文件，也是一个纲领性的法律，对今后义务教育发展是一个纲领性的法律。它将影响着我们今后若干年，我们21世纪之初的整个国家的义务教育发展。

　　从理念上来说真正体现了义务教育。过去我们讲的义务教育并不是真正的义务教育。我们的农民、我们的市民、群众还承担着很多的责任、承担着很多的负担。而现在，这部《义务教育法》从法律的层面上真正体现了义务教育，体现了义务教育的公益性，另外这部法律真正体现了以人为本的公平、公正，体现了面向人人的平民教育。

　　刚刚大家讲了很多，法律条文每条都非常明确，从保障机制到各级政府的职责，从均衡发展到合理配置资源，这些理念已经非常清晰了。针对我们现在的现实问题效果也非常的明显。比如说，投入保障机制。从2000年税费改革以来，这笔钱到底谁来投？过去靠教育集资，农村的教育附加，现在这部分没有了，到底由谁来付？以县为主管理，能不能等于以县为管理的投入？从安徽省这个中部省份来看，我们85%—90%的县都没有办法保自己，大部分都靠转移资金，你让它来保，它怎么保？无法保证。这次非常明显。国务院领导、省级政府统筹规划，以县为主管理，然后是分项目、按比例负担。我觉得在法律上已经把它非常明晰的提出，其中有一条，就是在过去的文件里，没有明确的，那就是省级政府的职责，从财政的收入情况来看，中央财政是占大头，省级政府仅次于中央财政，它好于市级和县级财政，这一次明确的提出了省级政府统筹规划，所以它的责任就跑不掉了。

　　过去我们经常在下面，老是有的往上推，有的往下推，各级政府都希望自己拿少一点，上面拿多一点，自己的责任在哪里？不是很明确。这一次在法律上已经明确了省级政府的职责，要统筹规划。我觉得非常好，是解决了我们当前存在的一些实际问题。另外在管理体制上，我觉得也同我们当前实际操作层面解决问题。虽然提出“以县为主”的管理，到底怎么进行“以县为主”管理？县、乡、村、校职责是什么？在县这个层面的横下，人、事又是怎么样的权力和职责。这又涉及到高于部门、人事部门、财政部门，涉及到县级政府、组织会和学校，在这部法律里，有两个地方已经非常明显。以法律的形式明确，义务教育阶段的中小学校长，由县级人民政府的教育部门聘任，在教师的培训和教师的流动、资源配置上，由县级人民政府的教育行政部门统筹配置，做到县域内的均衡，这就把人、事的关系说得非常清楚。

　　过去虽然说国务院有文件，但是下面还总在打架，这次上升到法律层面，给他定下了，我觉得职责就非常明确了。包括财政管理体制，有一句话是非常清楚，是预算单位。过去总是讲预算单位，但是总是混在一块。重点校怎么办？重点班怎么办？改名换姓的特长班又怎么办？这都是问题。我们省通过讨论下来，一律不办重点校、一律不办重点班，但是特色需要保留，特色不能够拉平。特色、特长靠我们的义务教育阶段的综合实践活动课和活动课去体现，而不是单独的编在一块，用好的老师和好的资源对它特殊配置。再比如说，公办的义务教育阶段，不得改制。而且不能以各种名义来改制。针对现在的很多现实问题怎么办？名牌学校利用收取的学生经费和银行的贷款所办的民办体制学校（国有资产），应该怎么做？股份制的义务教育阶段有公办的资产在里面的，或者国有资产在里面的股份制的义务教育阶段的学校，这个政策该怎么调整？我觉得对于这样的现实问题，我们通过学习，通过对这部法律的进一步深入理解，我们将会在教育部的领导下，不断明细我们内部办学规则。

　　所以我们对这部法律的颁布是欢欣鼓舞的，讨论这部法律时，对教育行政部门和校长来说，如果问题不解决，这部法没有修改的必要，现在这个问题解决了，现在这些问题都解决了，所以我们非常感谢。但是这里面我们觉得还有几个问题要解决。一个《义务教育法》不仅仅是对教育部门的，也不仅仅是教育系统内部的，是根据政府的职责，因此加大宣传的力度，让这部法律的理念，特别是公平、公正、均衡发展这些理念能够深入到我们各级政府的头头脑脑的思想当中去。

　　我举一个例子，今年的元月到5月我们和党委部门的组织部和教育督导团和教育厅开展了对所有的“县一级的教育督导考核”，我们考核的重点是两个。一个是教育投入。一个是管理体制。结果考试下来以后，并和县委书记谈了，有些县委书记都搞不清“法定增长”是哪三个法定增长。他把教育附加税收上来以后，有的用来发工资，有的用来搞建设，他搞不的清“法定增长”和“教育附加”应该是干什么用的，该怎么增长，用来干什么。结果我们在调查过程当中就是宣传。由于党委的支持和他的帽子挂钩，所以他一听就说，“我过去不知道，学习的不够，所以我会马上改正。”一天之内就能把欠我们一千多万的教育附加打到帐户。

　　第二个意见我认为在这部法律当中已经对义务教育的督导体制在总则里讲了三句话。我觉得讲得非常到位。他是以法律的形式明确了督导的地位，而且也明确了它要公布的主要内容。但是我觉得还不够，因此，建议全国人大要尽快的草拟《督导条例》，我为什么讲督导这么重要呢？因为安徽省就这么一次督导就回来几个亿，根据这部法律，我们已经看到后面了，不落实怎么办？哪一级政府处理？他不落实谁去查？他同级的教育部门敢告他同级的党委和政府吗？不敢！因此必须有监督和督导跟上去。现在银行有银监会，保险有保监会，证券有证监会，都分开了，都有这么一个监督机构，我觉得在这部法律中，需要后面有一些补充，需要我们教育督导条例跟上去。

　　第三个意见、保障机制建立最后的完善达到国家的统一标准。现在小学每年300，初中每年500，到2010年才能全部完成，我觉得时间太慢了。我们从2001年—2006年有一部法律都出台了，而这个机制还要五年完成，而且300、500这样的标准，五年以后是什么标准？经济发展到什么程度。我们安徽省有两个县和西部一样进行了保障体制的实验。就是国家和省里把经费包下来，不再收学杂费，实施下来的情况和纲要的情况一样。这样的好事应该是做的很好，如果结果做下来以后，对学校的运营还不如以前，我觉得这是好事情没做好。因此我建议，全国人大能够督促财政部门把保障机制的经济标准时间表稍微提前。发改委就改了。因为我当时在全国人大开会时提出。

　　还有一个中、小学电费问题。以前中小学的户口就按哪个地方最高就按哪个区域走，现在都改了，全国中小学都按照居民用电。从安徽来讲，均衡发展现在做的力度非常大，安徽铜陵已经没有“择校”问题，最近安徽省委召开办公会，出台相关文件，三年之内，安徽所有大、中城市必须解决义务教育阶段的均衡，解决择校问题，合肥市、芜湖市已经采取一系列措施，今年9月开始，芜湖市三个改制学校今年秋季一律停止招生。每个城市搞每个城市的均衡发展焦点，合肥市是省会城市，主要的焦点就是示范高中借读生的问题，所谓的借读就是把票子、条子送到。我们和市纪委共同出台文件，谁要收条子、收票子一律就地免职。老百姓欢欣鼓舞，因为扩大以后，优质资源扩大了35%，过去是搞条子，现在采取了很多措施。我们感觉到均衡发展也好，投入也好，监督也好，只要党委重视，只要上升到政治问题，什么问题都可以解决。谢谢大家。

　　[孙宵兵]:下面请北京师范大学劳凯声教授发言。

　　[劳凯声]:新修订的《义务教育法》出台，应该是教育界的一件大事。1986年的《义务教育法》全文大概18条，不分章节，而且最大的一个缺点是出现了责任的空白，规定了这么多的行为规范；规定了这么多的要求，最后没有把责任规定，所以这样的法律必然会大大折扣。我们现在看到的新版本，确实有了很大的发展。

　　我觉得从义务教育本身的发展来说，修订《义务教育法》，出台新的法律，确实是非常必要的一件事情。特别在最近一些年，无论我国是在大的宏观的社会发展环境以及教育本身的发展，都发生了很大的变化。我自己有一种感觉，特别是最近十年期间，从1995年到现在，10年间中国义务教育领域里的体制改革正在发生一些很微妙的变化。这种变化我把它叫做“幼稚性制度变迁”就是说它不是和1985年和1995年这十年有很大的不同，从1985年我们搞教育体制改革，头十年的特征是自上而下的，由决策者来设计和实施的强制性的体制改革，但是从1995年开始，我觉得出现一个很大的变化，就是很多体制性的改革是自发性的，由学校层面，由地方政府默认来做的制度性的变化。当然不可否认，这样的义务教育有它的合理性存在。最重要的也是大家现在社会抱怨最大的一个问题，就是公共性问题。义务教育还是不是公共性的事业，公益性的事业。义务教育所提供的服务产品，还是不是一种公共产品，这是最近几年大家最关注的一个问题。

　　从另外一个方面来看，老百姓对于教育的认识本身也在发生变化。1986年的《义务教育法》也一个很重要的特点就是要通过一种国家强制力的手段，保证每一个人都可以接受规定的这种教育。从最近几年的变化来看，老百姓对于受教育的观念已经开始发生了很大的变化。受教育的意识大致可以划分为三个阶段。一个是就学权利的阶段。大家基本实现了就学权利平等以后，基本上可以上升到第二个阶段，就是就学条件。大家都可以有学上，但是你上的学校占有优势的教育资源，而我上的学校则是比较差的学校，这是教育公平性方面的问题。再进一步的发展，从现在来看，很多人也已经意识到了这一点，就是追求教育结果。大家都是接受的九年义务教育，就应该有统一的教育标准；有统一的课程体系；有统一的教科书的体系，而最终可以达到我们发展的结果是基本上一样的。我的一个感觉就是从最近几年的教育发展来说，老百姓已经开始从就学权利的平等，上升到就学条件的平等。所以产生一系列新的问题。

　　从这样一个变化当中，我也感觉到，我们过去对义务教育的理解发生了一些变化。1986年的《义务教育法》更多的是强调一种教育本身的强制性。所以我们是更多的把受教育的权利和义务并列起来进行规定。但是从最近几年的变化，我觉得有一个很大的特点，就是老百姓的意识开始不断变化，从要我上学变成我要上学。这样一种变化，我觉得在新的《义务教育法》中得到了很好的体现。大家一般可以认为《义务教育法》的特征就是所谓的强迫性、免费性、公共普及性。这是过去一、二百年义务教育发展历史上我们看到各国的义务教育发展基本上都具有这样一些特征。但是中国的义务教育我认为从最近十年的发展来看，除了具有这样一些特征之外，也产生了一些新的问题和新的特征。

　　比方说均衡性、公平性问题以及公共性问题。这样一些问题，新的《义务教育法》都给予了充分的关注，得到了很好的落实。我想举一个简单的例子。刚才大家谈到中央和地方政府的责任分担问题等等。在这部新的法律当中，一个非常重要的亮点是更强调政府责任。通过强调政府的义务教育责任来体现义务教育公共性。我没有来得及作统计，我翻了一下头三章当中涉及到政府义务教育的责任是非常明显的。义务教育应该是由政府来实施的一种教育类型，提供的应该是一种纯公共产品，这点在《义务教育法》当中已经得到了很好的体现，而且我觉得《义务教育法》第二条就义务教育性质所作的规定，就是义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童少年必须接受的教育。是国家必须予以保障的公益性事业。这一点非常符合中国今天义务教育发展的实际情况。

　　我们现在要落实的就是如何体现这样一种由国家统一实施的、国家统一保障的公益性的事业。在这点上，我觉得新的《义务教育法》确实在很多方面都给予了关注，并做出具体的规定。我刚才提到的现在义务教育在当前的发展阶段所产生的一些新的特点，均衡式、公平式、公共式这样的特点在这部法律当中都得到了很好的体现。

　　均衡式问题的解决取决于两个要件：一个是教育资源的总量必须增加。不能把优质资源拉到差的学校去搞平衡化，必须要增加总量，改造薄弱学校，使它达到均衡化。再一个就是要在教育内部，对教育资源的分配必须要有一种公平、合理的机制。我想这样两个问题在这部法律当中其实都给予了非常大的重视，而且规定了具体的措施。所以我觉得把均衡的问题在当前尽管是义务教育发展当中的一个新问题、大问题，但是有这部法律来规范，应该是大有希望的。

　　另外对公平式的问题。这部法律也给予了很大的关注。我看到这部法律第12条特别规定了流动人口的子女上学的问题。这个问题是一个大问题，而且从中国现代化进程来看，可能未来的十年还会有更多的农村人口转移到城市，相应的他们会把他们相当多的一部分在学的子女也带到城市，所以这个问题可能会构成未来城市义务教育发展当中的一个大问题。这个问题在1986年法律当中没有关注，当时也没有发生这样的新问题，现在这部法律已经对这个问题做了明确的规定。后面在学生这一章，在教师这一章当中，对如何的体现公平性问题都有很多的关注。所有这些都说明这部法律确实是比较完善的法律，是一部针对当前中国义务教育发展的实际问题而制订的法律。所以学习了这部法律，我感觉是有比较大的发展，我们接下来要做的事情就是如何去落实。法律只是纸上的东西，法律要得到实施，还要做大量的工作，因此是任重道远的一件事情。谢谢。