基础教育财政体制变革与农村义务教育发展——从制度分析的视角(4)

　　四、转移支付制度与目前义务教育财政体制的过渡性：

　　1、转移支付的必要性与迫切性

　　税费改革不但影响了乡村社会各主体之间的互动，也对政府之间的责任与权利产生了重要的影响。相对来说，税费改革划清了村民、学校和乡村政府等相关方在义务教育投入方面的权利边界，但是对政府之间的权利边界则并没有明确的划分。

　　税费改革和新的办学体制使发展义务教育的责任在制度上转移到了县财政，事实上，乡财政也分担了相当的经费压力。首先，原用于发放教师工资的财政被县政府控制，用于教师工资的发放。同时，在县承担义务教育主体责任时，乡政府要承担相应职责。一般情况下，县政府会尽可能地要求乡级政府多承担责任。在这样的上下级的关系上，同样的地存在着权利的排他性弱化的问题。

　　但是，即便这样，对财政力量比较弱的县来说，压力仍是巨大的。鲍劲翔指出，“义务教育支出占县和乡镇可用财力比重过大，一些县和乡镇财政将难以为继”（鲍劲翔，2002）。从安徽省的情况来看，在弥补这样的缺口上，来自省以及中央的转移支付起到了非常大的作用。因此，有必要对政府间的转移支付进行讨论。

　　2、转移支付制度的形式及存在的问题

　　在我国的财政体制中，转移支付制度主要有两种，一种是弥补财政缺口、平衡财政而发生的一般性转移支付，另一种是专项性的转移支付，用于某一方面的发展。专项性的转移支付除了专项补助之外，还有项目性的专项转移支付。税费改革前，弥补财政不足的一般性转移支付数量不是很大。专项补助性的转移支付也成为经常性的资金收入，往往被地方用来弥补财政的不足。项目性的转移支付中存在着资金分配上的缺乏操作性和可透明性，人为的可操作的空间比较大，一些地方虽然比较富裕，但分到的资金比穷地方还多，使转移支付的公平性受到了损害。

　　在项目性转移支付的过程中，往往要求项目所在地的政府进行配套，配套比例常在1：1到1：0.5之间。尽管当地政府利用项目启动的契机，通过农民的集资、附加费等吸纳了大量的资金，使当地的教育水平上了一个台阶，配套资金的制度起到了“催化剂”和“吸附剂”的作用。但是，因为“配套资金”的落实化费了当地群众与地方政府在教育上的多年积蓄，甚至是未来几年的收入，对于当地的教育的持续发展造成了影响。

　　税费改革和新的办学体制强调了中央政府、省政府以及县政府的责任，但这几者的权利和责任究竟怎么来划分，并不是很明确的。在这样的情况下，地方政府（主要是县级政府）、与省级政府和中央政府之间就产生了一个很大的博弈空间。这个空间的存在影响到了义务教育的财政体制在具体实施中的稳定性，使得它们之间具体的责任划分将随它们之间的博弈状况而变化。因此，应当及早制定转移支付的相关法律，明确各级政府的具体职责，使政府责任的落实具有可预期性、可操作性和制度化。