基础教育财政体制变革与农村义务教育发展——从制度分析的视角

　　文章指出现代教育在农村推行不力主要原因在于教育财政体制，并从制度分析的视角探讨了不同的制度安排和制度博弈过程对农村义务教育的发展的影响，重点分析了税费改革过程中基础教育财政制度的变动过程及变革可能引起的更深远的影响，文章还对完善目前的基础教育财政体制提出了相应的政策建议。

　　关键词：基础教育财政体制、农村义务教育、制度博弈、权利界定、权利的排他性

　　一、历史上的义务教育财政体制与现代教育在农村的推行

　　1、传统社会中乡村初等教育与教育财政

　　一些学者（王铭铭，1999）认为，中国乡村正规的初等教育的发展可追溯到明代在县以下设立的社学。但是中国传统社会实行的是“双轨政治”（费孝通，1937，1985），中央集权的统治权力虽然不断地向乡村延伸，但其财政能力对其延伸程度有很大约束。因此，统治者对乡村的控制主要是通过在科举中获得过功名或者是做过政府官员的乡村士绅进行。政府倡导的社学大体上仍控制在地方士绅手中，办学的经费也是多渠道的，主要来源是学田的收入，而学田的来源渠道除了官府拨给之外，主要是私人捐赠或集体捐田，另外还有商税收入、学生纳费等（李国均，2000）。清朝中央集权程度更为加强，社学已纳入了国家的财政体系中，社师由官府提供生活费，受提学的管理，并资助和提倡为贫寒子弟举办的义学（李国均，2000）。但总的来看，在清朝，乡村初等教育虽有所发展，有逐渐纳入政府的趋势，但限于政府的统治能力和财政力量，真正意义上的全国统一普及性的义务教育并没有出现；乡村中的初等教育呈现出多种形式并存（私塾、义学和社学），多种资金筹措渠道（官方、民办以及官民合办）并存的形态，学校的管理操纵于宗族和乡村士绅的手中。教育费用主要由政府机构之外的个人或组织（如宗族、社会团体等），政府不在教育上进行大规模的投资，这成为中国各个朝代政府理财的某种传统（马戎，2000：100）。

　　2、国家建设、现代教育的成本与现代教育的推行

　　清末民初是我国由中华帝国向民族国家过渡的时期（王铭铭，1998），新式教育的推行是民族国家形成的重要组成部分。从1901年到1906年的几年间，清政府先后公布了多个“学堂章程”，要求各地创建新式学堂，逐步确立了新学制。从1905年到1909年，清政府成立学部，划分学区，在中央、府、厅、州、县设立相应的教育行政机构，建立起统一的教育行政系统（李建东，1996）。在推行新学制的过程中，也确立了义务教育的制度。但是义务教育并没有真正地推广开来，清朝就灭亡了。民国政府承继了义务教育的理念，推行新式教育，真正开始从村庄确立起现代的教育（杨懋春，2001）。但在推行过程中遇到了与清政府同样的难题，即新式教育推行的成本问题。