秦汉时期朝廷

　　朝廷、郡县和封国

　　秦汉时期的政治体制，是封建专制主义的制度。从朝廷到郡县和封国，从皇帝到郡县和封国的臣民，都按着身份尊卑的不同来规定不同等级的政治地位。这是一座宝塔形的政治结构，在宝塔的顶巅是皇帝，在宝塔的最下层是广大的被奴役、被剥削的劳动人民。

　　随着秦统一事业的完成，封建专制主义制度得以在全国范围内推行。汉朝建立以后，仍承袭秦制，虽略有更改，但专制主义的集权制度却更趋向完备。汉代以后的历代皇朝，不论其政权的组织形式如何变化，基本上都是秦汉时期封建专制主义制度的演变和发展。所以，了解秦汉的政治体制，对于了解整个中国封建社会的政治体制有着特殊的重要意义。

　　朝 廷

　　秦都咸阳，西汉都长安，东汉都洛阳。都城是全国的政治、经济、文化中心，朝廷居于京都之内，是全国的政治中枢。朝廷是由皇帝和众多官员构成。在朝官中，又大体可分为几种类型。第一类是最高级的官员，有丞相、御史大夫、太尉，即所谓鈥溔�公鈥潱换褂兄拔蛔鸪缍�实际不管政务的太师、太傅、太保，即所谓鈥溕瞎�鈥潯５诙�类是各部门的主管官员，有太常、宗正、光禄勋、卫尉、廷尉、大鸿胪、大司农、少府、太仆等，即所谓鈥溇徘溻�潯５谌�类是皇帝的亲近侍从官员，有尚书、常侍、给事中等。这类官员形成于武帝时期，武帝为加强皇权，网罗亲信，出入宫禁，参与机密，从而形成了一个决策核心，围绕决策核心的这些亲信官员，可统称为鈥溨谐�官鈥潱�丞相以下诸卿为鈥溚獬�官鈥潯５谒睦嗍欠�务于宫中的官员，有太子属官和皇后属官，这类官员可统称为鈥湽�官鈥潯Ｒ陨纤睦喙僭保�都各有许多职位不等的属官，其秩六百石（相当于县令级）以上者，均可称为朝官，有资格参与朝会和廷议。他们构成了庞大的朝官队伍，皇帝则是这支队伍的总首领。这就是朝廷的组织概况。

　　皇 帝

　　皇帝是君主专制的象征。这一名号创始于秦始皇。据《史记路秦始皇本纪》记载：

　　秦初并天下，令丞相、御史鈥︹�σ榈酆拧Ｘ┫噻骸⒂�史大夫劫、廷尉斯等皆曰：鈥溾�︹��今陛下兴义兵，诛残贼，平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝所不及。臣等谨与博士议曰：鈥樄庞刑旎剩�有地皇，有泰皇。泰皇最贵。鈥櫝嫉让了郎献鸷牛�王为泰皇。命为制，令曰诏，天子自称曰朕。鈥澩踉唬衡�溔モ�樚┾�欀�鈥樆殊�櫍�采上古帝位号，号曰皇帝，他如议。鈥澲圃唬衡�溈伞ｂ��

　　汉因秦之名号，而又有所修定和补充。据蔡邕《独断》云：

　　秦承周末，为汉驱除，自以德兼三皇，功包五帝，故并以为号。汉高祖受命，功德宜之，因而不改也。

　　又云：

　　汉天子正号曰皇帝，自称曰朕。臣民称之曰陛下。其言曰制诏，史官记事曰上。车马衣服器械百物曰乘舆。所在曰行在所，所居曰禁中，后曰省中。印曰玺。所至曰幸，所进曰御。其命令一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书。

　　由于皇帝名号的确定，于是其亲属均有尊号，如皇帝父曰太上皇，母曰皇太后，妻曰皇后，子曰皇太子、皇子，女曰公主，孙曰皇孙等等。

　　皇帝的尊号独一无二，本身就意味着有至高无上的权力。秦汉时代除了有时因皇帝年幼庸弱而受制于母后、外戚、宦官、权臣或地方诸侯之外，在通常情况下，一切行政、立法、财政、军事大权，无不由皇帝独揽；一切任免、赏罚、生杀予夺大权也无不属于皇帝。如《史记路秦始皇帝本纪》载：

　　天下之事无大小皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息。

　　汉武帝时，董仲舒又发展了儒家的君权神授说，给君权披上了一层神秘的外衣。君权与神权结合，更加强了君权不可侵犯的神圣性。当时一般的社会意识，莫不认为皇帝就是天子，是秉承天命统治人民的。如《白虎通义》卷一《爵》称：鈥溚跽撸�父天母地，为天之子也。鈥潯逗菏�路鲍宣传》也说：鈥溙煜履嘶侍熘�天下也。陛下上为皇天子，下为黎庶父母，为天牧养元元。鈥澴苤�，皇帝的权力是独尊无二的，所以皇帝又称为鈥溨磷疴�潯３�了一个虚无而人格化了的天之外，再也没有任何超越皇帝权力之上的了。

　　三公和上公

　　丞相。秦在建立封建专制主义集权的官吏组织中，一个重大措施就是在朝廷内确立丞相制度。丞相作为正式官名，是由秦独创的。鈥溫┾�澯脞�湷锈�澩ǎ�有承受之意；鈥溝噔�澋囊馑际歉ㄖ�。丞相作为鈥湴俟僦�长鈥潱�重要的是上承天子的命令鈥溨�理万机鈥潯�

　　秦自武王后，一般都设二丞相，《全秦文》卷一所载秦刻石，多列有鈥溫┫嘹罅帧⒇┫嗤跛踱�澔蜮�溫┫喑妓梗�丞相去疾鈥澋氖鹈�，二丞相实即左右丞相。《史记路秦始皇本纪》载始皇三十七年（公元前210 年）鈥準蓟食鲇危�左丞相斯从，右丞相去疾守鈥潱�即是明证。秦以左为上，左右丞相相当正副丞相。有时以中官宦者为丞相，则又有中丞相之称，如秦二世时以赵高为中丞相。鈥溨锈�澞酥泄�宦者之称，宦者也叫鈥溨腥蒜�潱�因赵高为宦者，故丞相之上冠以中字。赵高任丞相时，丞相之职不分左右，仅一中丞相。汉承秦制，但有所发展变化。高帝即位，置一丞相，十一年（公元前196年）更名相国。孝惠、高后时置左右丞相。由于汉代以右为上，故其时右丞相为正。文帝时复置一丞相。武帝时曾一度欲置左右二丞相，但始终没有任命右丞相。总之，西汉前期基本上置一丞相。成帝时设置三公官：大司空、大司马、丞相，而丞相官名仍旧。哀帝元寿二年（公元前1年）改丞相为大司徒。东汉光武帝建武二十七年（公元51年）诏令去鈥湸筲�潱�只称司徒。献帝建安十三年（公元208年）复置丞相，由曹操任其职。

　　秦开创和确立丞相制度，完成了战国以来政治制度方面的一个重要转变：第一，彻底废除了鈥準狼涫缆烩�澲疲�丞相不但不是世袭的，而且不是终身的。丞相的任免权，完全操于皇帝之手。第二，权力进一步集中。与春秋时诸卿共掌国政相比，掌权的人数少了，开始虽有左右二丞相，实际是一正一副，权力更加集中。这样，权力比较地集中于丞相，而丞相的任免权又操在皇帝手中，相对说来，丞相制的确立加强了皇权。

　　丞相的权力，在武帝以前较重，武帝削弱相权以后，逐渐变轻，但总的来看，丞相乃人臣中的最高级官吏，正所谓鈥溡蝗酥�下，万人之上鈥潯Ｆ渲霸鸱段В�据《史记路陈丞相世家》记陈平的话说：鈥溤紫嗾撸�上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。鈥澱饩褪撬担�丞相所职无所不统，无所不包，上自天时，下至人事，都是丞相的职责范围。它大体有以下几个方面：

　　（1）丞相有选用官吏之权。据《汉书路田蚡传》记载，鈥湹笔鞘必┫嗳胱嗍拢�语移日，所言皆听，荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：鈥樉�除吏尽未？吾亦欲除吏。鈥欌�澱馐钡呢┫嗉负跽莆樟巳�部用人权，甚至引起皇帝的不满。

　　（2）丞相有劾案百官与执行诛罚之权。例如武帝时丞相田蚡奏请武帝案验灌夫，武帝说：鈥湸素┫嗍拢�何请？鈥澯治牡凼鄙晖兰挝�丞相，奏请诛杀内史晁错，文帝没有批准，申屠嘉后悔地表示没有先斩后奏。这说明丞相既有劾案百官的权力，又有自行诛罚的权力。

　　（3）丞相有主管郡国上计与考课之权。丞相主管郡国上计与考课，并根据官吏治绩的好坏，奏行赏罚。由于这项工作十分重要，所以丞相府设有专人掌管其事。有时为了慎重，丞相就委托各种官员组成临时班子，以仔细考察郡国上计，询问地方情况。丞相还时常派遣掾史直接到地方考察。丞相府又是京畿各郡的上诉机关。

　　（4）丞相有总领百官朝议与奏事之权。秦至西汉，凡遇重大事情，皇帝常召集百官朝议，或者群臣上议，谓之集议，由丞相主持。集议的内容很广泛，如立君、立储、封赠、赏功、罚罪、食货、选举、民政、法制、礼制、边事等等，皆可议论。集议结果，由丞相领衔奏事，皇帝裁决。

　　（5）丞相有封驳与谏诤之权。丞相对于皇帝的诏令有不符合法律、制度者，有封驳谏诤之权。如，景帝欲封皇后兄王信为侯，因丞相周亚夫谏阻而未封。又如，哀帝时丞相王嘉将皇帝已下的诏书封还不行。有时皇帝不听谏阻或所议不行，便是丞相的失职，丞相就要向皇帝申请辞职。

　　上述丞相职权主要在于用人和出谋定策。这是为政的要害，千头万绪的政事无不与之密切相关。

　　秦虽然确立了丞相制，但在组织上还不是那么完备，丞相之下属官较少。汉代则不同，随着组织的日益健全，属官队伍日益庞大，据卫宏《汉旧仪》说到汉武帝时，丞相府已经有鈥溊粼比�百六十二人鈥潯Ｆ渲斜冉现匾�的属官是司直、长史，此外就是诸曹掾属。司直是丞相府中的最高属官，级别相当于郡守，始置于汉武帝，职掌佐丞相，监察检举，并指挥丞相府中其他属官。长史类似相府的总管，丞相府有丞相史二十人，长史为众史之长，丞相有事，常交长史办理，实为佐助丞相，署理诸曹之职。丞相政务繁忙，故设有诸曹掾属，分曹处理政务，如东曹主督察地方，西曹主领百官奏事，还有集曹、奏曹、议曹、侍曹等等，其设置及职掌随着丞相职权的变化各个时期都有所不同。

　　丞相地位既尊，权力又大，必然要与君权发生冲突，汉初几任丞相如萧何、陈平多能深自贬抑，故君臣之间矛盾比较缓和，但也担了不少风险。武帝开始削弱相权，一部分权力转归尚书。成帝时设三公官，相权一分为三。至哀帝时，连丞相之名也被废掉，改为大司徒。东汉光武时，尚书台正式成为朝廷最高权力机关，名为司徒的丞相有名无实，有职无权，仅备位而已。东汉末，曹操为丞相，大权独揽，皇帝如同傀儡。这时的丞相非复人臣之职，当属于另外一个问题了。

　　御史大夫。御史大夫秦始皇始置，西汉因之。成帝绥和元年（公元前8年），更名大司空。哀帝建平二年（公元前5年），复为御史大夫。元寿二年（公元前1年），又称大司空。东汉光武帝建武二十七年（公元51年），改大司空为司空。献帝建安十三年（公元208年）曾一度罢司空，置御史大夫，其职与司空无异。

　　御史大夫是鈥湻∮谪┫噔�澋母敝埃�位次丞相而高于诸卿，其职责是辅佐丞相，总理国政，故当时称丞相府与御史府为鈥溋礁�鈥澔蜮�湺�府鈥潱�国家一切政务多归于两府。御史大夫的职掌具体说有如下几个方面：

　　（1）掌管图籍秘书。御史大夫是天子左右亲信发展起来的朝廷高级官员，从历史渊源上看与皇帝的关系比较密切。无论皇帝诏书还是臣民奏章，大都经御史承转并保存，这些机密文书实际是当时的档案，有时连皇帝大臣都感到棘手的大事，只有依靠档案中的先例，即所谓鈥湽适骡�澙创�理。鉴于其职比较重要，凡天下图书计簿，都集中于御史府掌管。御史大夫几乎是掌握了以机密文书、档案资料为中心的国家全部图书资料。

　　（2）纠察百官。考课、监察和弹劾百官，这是御史大夫的正常职权。无论是朝官还是地方官员，御史大夫都有权纠察。御史府设有专职人员负责弹劾朝官和督察地方行政，武帝时还专门从御史府中抽出人员，号曰鈥溞逡轮敝糕�潱�专办地方大狱等。

　　（3）受命处理重大政事。御史大夫既是丞相副职，而丞相位高权重，皇帝不便随时差使，或甚至不愿差使，所以有些重大政事，就往往直接交予御史大夫处理。秦至西汉，一直是这种状况。

　　（4）奉命督军出征。督军也是御史大夫的职责，奉命督军出征则兼有了领兵权力。如武帝征和三年（公元前90年），御史大夫商丘成将二万人出西河伐匈奴；宣帝本始二年（公元前72年），御史大夫田广明为祁连将军讨匈奴，皆是其例。

　　西汉末年，由于中朝尚书权力的发展，御史大夫的职权与丞相一样，也逐渐转移于尚书。所以御史大夫改为大司空后，虽号为三公，但已成虚位。到光武帝改大司空为司空，司空的职务，与成帝以前御史大夫的性质大不相同，据《后汉书路百官志》说：鈥溗究眨�公一人。本注曰：掌水土事。凡营城起邑、浚沟洫、修坟坊之事，则议其利，建其功。凡四方水土功课，岁尽则奏其殿最而行赏罚。鈥澱馐钡乃究找殉闪俗ü芩�土的官职。可见，御史大夫一职，实际只存在于秦和西汉，而真正起作用又是在秦和西汉前期。

　　御史大夫的主要属官有两丞，一曰御史丞，一曰御史中丞。御史丞领御史三十人留寺，理百官事。御史中丞的职位则比较突出，在殿中兰台掌图籍秘书，外督部刺史，年领侍御史十五人，受公卿奏事，举劾按章，御史大夫的主要职掌，几乎就集于中丞之职。东汉时，由于尚书诸曹的发展以及御史大夫改为司空，御史中丞分出改属少府。

　　太尉。秦朝是否有太尉一职不很清楚，但相当于汉代鈥溦莆涫骡�澋奶�尉是没有的。秦朝掌武事的官员有国尉，秦国尉在大将之下，地位不高。汉初开始，太尉成为武官最高称呼之一，但时置时废，并不固定。汉武帝时，罢太尉官，置大司马。成帝时，大司马地位渐次升高，位于司徒之上。东汉光武帝时复旧名太尉，灵帝末年大司马与太尉并置。

　　太尉的职权是掌武事，实际上在西汉只不过是皇帝的军事顾问，太尉本身并无发兵领兵之权，也很少实际的军政职务。所以太尉的官属较少，就是太尉本职也是或置或省，大抵有军事则置，事毕即省。目的都是为了利用或限制太尉的职权，以维护君权。武帝以后，虽改太尉为大司马，其性质亦不过是加官，空有名号，并无军政实权。东汉光武帝复改大司马为太尉之后，因领尚书事，而其职权逐渐加重，于军事顾问之外，并综理军政。在东汉三公中，太尉地位最尊，属官较前也增多，据载有长史一人，署诸曹事；掾史属二十四人，各分曹理事；此外还有令史及御属二十三人，各主杂务。东汉的太尉府，实际相当于西汉的丞相府。

　　上公。上公指位在三公之上的太师、太傅、太保等官。太傅，高后元年（公元前187 年）初置，中间省，至哀帝元寿二年（公元前1年）复置。太师和太保，平帝元始元年（公元1年）始置。太师、太傅、太保，虽位列三公之上，但仅为虚衔而无实权。西汉末年王莽搞所谓四辅，又加少傅一职。这些尊崇的上公，名义上是辅佐朝政，为帝王之师，实际上只是封建朝廷的装饰品。到了东汉，罢太师、太保和少傅，仅保留鈥溙�傅上公一人鈥潱�而且时置时省，掌以善导，并无常职。不过，东汉的太傅比起西汉时的地位要高，他们往往是鈥溤�功之首鈥澔蜮�溛�国元老鈥澋墓�家重臣，又常领尚书事，掌握实权，所以在政治上有较大的影响。

　　诸 卿

　　太常。太常，秦官。秦曰奉常，西汉改称太常。惠帝时曾一度又曰奉常。王莽时曰秩宗。东汉恢复太常之称，至建安中又称奉常。

　　太常的基本职责是掌宗庙礼仪。古代以血缘关系为纽带，祭祀和军国大政的活动均集于宗庙，庙堂即是朝堂。后来朝庙分家，但宗庙祭祀仍是国家头等大事，非常严肃认真而隆重，所以主持宗庙祭祀礼仪的太常被列为诸卿之首。

　　太常的另一项职责是兼管教育，负责选拔博士与博士弟子。太常员吏八十五人中，有九人鈥溠�事鈥澥�六人鈥準匮�事鈥潱�即负责教育事宜。太常的职权在两汉有分化降落之势。汉初三辅有陵庙之县均归太常管辖，从元帝起移归三辅；武帝以后考试之权渐归尚书，太常职权有了明显的削弱。

　　宗正。宗正，秦始置，两汉除王莽时更名宗伯并曾一度废置以外没有什么变化。宗正是为管理皇室亲族而设的官。皇族外戚均有名籍，藏于宗正府，从西汉开始到东汉，宗室属籍一直存在，可见宗正对于名籍的保存管理相当妥善。西汉朝更对皇族外戚载有属籍者，时常加以赏赐；对于犯罪者，则削除属籍，降为平民，这些手续均由宗正办理。宗亲犯罪当髡刑以上者，先报宗正，宗正再申报皇帝，始能处置，一般司法机关则不能过问。宗正既为掌皇帝宗亲事务之官，所以任此职者不但皆为皇族，且往往是皇族中德高望重者。由于刘氏宗室人口猛增，到西汉末平帝时已有十余万人，而且分散在全国各地，掌握实权的王莽为了便于统治刘姓宗室，便在各郡国设置宗师。东汉沿袭了这一制度。

　　光禄勋光禄勋，秦及汉初为郎中令，武帝太初元年（公元前104 年）改名光禄勋。光禄勋的主要职责是鈥溦乒�殿掖门户鈥潱�为宫内总管。因其居于禁中，接近皇帝，故地位十分重要。秦二世时赵高为郎中令，就是利用这种特殊地位左右了二世。汉文帝以代王立为皇帝，夕入未央宫，当夜即拜其亲信张武为郎中令，巡行殿中，以防有变。可见此官原来是很重要的，只是后来中朝官日益增多，光禄勋的地位和实权才逐渐降落。

　　光禄勋总领宫内一切，所以属官多，机构大，某些属官的地位也很高。一类是大夫，大夫掌议论，名目很多，有太中大夫、中大夫（后更名光禄大夫）、谏大夫等，多至数十人；一类是议郎，亦掌议论，有十二人。这些官员都是皇帝的高级参谋，其中除议郎为光禄勋属官外，其他均与光禄勋没有严密的统属关系，但因为他们的活动主要在宫内，所以习惯上列于光禄勋系统。光禄勋的主要属员，是以郎命名的属吏，有中郎、侍郎、郎中等。郎的职责是宿卫门户，出充车骑。有五官、左、右三署。汉代的郎官不仅是皇帝的亲近侍从，而且是备用官员，地方长吏令长多以郎出补，有些著名的执政大臣，如桑弘羊、霍光，也是出身于郎官。

　　卫尉。卫尉，秦官，两汉期间曾有两次改名，一次是景帝初更名中大夫令，一次是王莽时更名太卫。卫尉的职务是统辖卫士，卫护宫阙之内。卫士的营房称为鈥溌�鈥潱�就在宫墙之下。卫尉与光禄勋比较，光禄勋所领的郎官是皇帝的近侍卫队，而卫尉所领卫士，乃外围警备部队。卫尉属官，除一丞总署曹事外，主要有公车司马令，掌殿司马门，夜徼宫中，吏民上书及阙下凡所征召皆总领之；有卫士令，主卫士，东汉时卫士令分为南宫卫士令和北宫卫士令，卫士也随之一分为二。又各宫门均有司马一人，主其门警卫。

　　执金吾。执金吾，秦名中尉，武帝太初元年（公元前104 年）更名执金吾，王莽时名奋武，东汉复名执金吾。执金吾的职掌是徼循京师，禁备盗贼，也就是说执金吾的主要任务是担任宫殿之外、京城之内的警卫和治安工作。皇帝出行时，执金吾还要充任护卫及仪仗队。《后汉书路百官志》引《汉官》曰：鈥溨唇鹞徵酒锒�百人，（持戟）五百二十人，舆服导从，光满道路，群僚之中，斯最壮矣。鈥澱馐且恢Ш坪频吹吹呐哟蠖游椤６�汉光武未称帝时，曾目睹过执金吾出巡的威风气势，感叹地说：鈥準嘶碌弊髦唇鹞帷ｂ�澯捎谟刖�卫工作有关，所以执金吾有权直接逮捕罪犯。东汉时执金吾还可循行郡县。执金吾的属官，除执金吾丞总署曹事外，在西汉有中垒令，掌宫中垒门；有寺互令，掌门禁；有都船令，掌治水，有武库令，掌兵器。西汉又有左辅都尉和右辅都尉，掌分区循缴宗师。其他还有侯、司马以及千人等，均为一般属官。东汉执金吾除保留丞及武库令之外，其余属官皆省。

　　廷尉。廷尉，秦官，景帝中元六年（公元前144 年）更名大理。武帝建元四年（公元前137年）复名廷尉。哀帝元寿二年（公元前1年）复为大理。王莽曾改名作士。东汉光武以后复曰廷尉。建安中又改为大理。廷尉的职掌是管理刑狱，为全国最高司法官。依法判罪是廷尉的职责，如果法无名文，廷尉的判例就成为鈥湽适骡�潱�可以比作法律。地方上解决不了的案件，要上报廷尉，如果廷尉也不能解决，就要呈报皇帝亲决。廷尉在每年冬至节要亲自处理一批积案。平时如遇重大案件，由皇帝派人参与廷尉会审，名曰鈥溤又吴�潯Ｍ⑽境�依法判案，还掌管许多监狱。汉时皇帝对大臣有所谓鈥溦僦峦⑽锯�澋内�书，即为下狱。在这里，廷尉不仅是官名、官署名，且成了监狱的代名词。西汉武帝以后，有廷尉狱及中都官狱二十六所；东汉仅有廷尉及洛阳诏狱。廷尉属官，有廷尉正一人，主决疑狱；有左、右监，主逮捕事（东汉省右监）；有左、右平，掌平决诏狱（东汉省右平）；其他尚有许多名目繁多的掾史之属，分管具体事务。

　　大鸿胪（附典属国）。大鸿肿，秦名典客。西汉景帝中元六年（公元前144 年）更名大行令。武帝太初元年（公元前104年）改名大鸿胪。王莽时称典乐，东汉复名大鸿胪。大鸿胪鈥溦浦詈罴八姆焦橐迓�夷鈥潱�其实主要是礼仪方面的工作。例如诸侯王入朝时迎送、接待、朝会、封授等礼仪，乃至诸侯王的死丧赐谥及拜王嗣等，都是由大鸿胪掌管和安排。同时四方郡国上计之吏来京，也均由大鸿胪及属官管理，因为来京之吏要观光，遇上朝会大礼要参加，此正属大鸿胪的管理范围。大鸿胪下属官有诸郡邸长丞，即专为接待各地来京官员。大鸿胪所掌鈥湽橐迓�夷鈥潱�指接待或管理边区少数民族或国外的降者与使者，而重点又是朝见的礼仪。这项对外接待工作，成帝以前由典属国负责，典属国是与诸卿并列的一卿，成帝河平元年（公元前28年）罢典属国，并其职于大鸿胪。大鸿胪属官，除一丞总署曹事外，主要有行人令、译官令、别火令、郡邸长、使主客、大行治礼丞等，分别主持内外接待、翻译、食宿、礼节等。

　　大司农。大司农，秦名治粟内史，汉初因之，景帝后元元年（公元前143 年）更名大农令。武帝太初元年（公元前104年）更名大司农。王莽改名义和，又改为纳言。东汉复名大司农。凡国家钱谷租税等财政收入和支出，均归大司农掌管。尤其是在西汉武帝时，大司农通过各种办法，搜罗钱财，对汉武帝的文治武功起了相当重要的作用。大司农的属官，有丞总署曹事。平帝置部丞十三人，每州一丞，主劝农桑；东汉仅一部丞，主帑藏。太仓令，主受郡国传漕谷；均输令，主均输；平准令，主平物价；都内令，主京师库藏；籍田令，主籍田事；铁市长，主铁器买卖事。另外，于各郡国还设立仓长以管仓库，设农监以管农事，设都水以管水池渔利，设铁官以管铁器制造与经营，设盐官以管盐业生产等，统归大司农管辖。

　　少府。少府，秦官。两汉皆称少府，唯王莽时曾一度改为共工。少府与大司农比较，大司农是国家财政总管，收百姓租赋以供国家费用；而少府则是皇室的财政总管，收山海池泽税和经营园林手工业等以供皇室的消费。少府因系帝室之财政总管，故机构之大，属官之多，在诸卿之中居于首位，诸卿手下协助署理曹事的丞仅一至二名，少府却有六丞。其他属官，有尚书、符节、太医、太官、汤官、导官、乐府、若卢、考工室、左弋、居室、甘泉居室、左右司空、东织、西织、东园匠十六官，各有令、丞，这一类基本上是管理宫廷内各种事务的属官。有胞人、都水、均官三长、丞，胞人主供宫内肉食，都水及均官主山水之税。又有上林十池监，主监上林十池。还有中书谒者、黄门、鉤盾、尚方、御府、永巷、内者、宦者、官令、丞，这一类多本是皇帝左右亲近的宦官。东汉时，少府财政事务减少，一部分职掌并入大司农，只管杂务，不再专管帝室财政，所以机构相应缩小，属官亦有裁减。

　　水衡都尉。水衡都尉，武帝元鼎二年（公元前115 年）初置，东汉光武省，此职仅存于西汉后期。武帝初设水衡都尉，打算以其主盐铁经营，但告缗以后，国家财政大增，收入集于上林苑，所以令水衡都尉主管上林。原来铸钱及上林由少府职掌，现在设水衡专管其事，而原属少府的某些属官，也就转归水衡都尉掌管。《汉书路王嘉传》说，元帝时鈥湺寄谇�四十万万，水衡钱二十五万万，少府钱十八万万。鈥澦�衡钱和少府钱都是皇帝私产，加起来比国库的钱还多，而水衡又比少府多将近三分之一，说明皇室收入的大部分归水衡管了，所以水衡地位相当高。东汉初省，併大职于少府。这时因国家财政与帝室财政不再分开，少府基本上不管经济收入，水衡也随之取消。

　　太仆。太仆，秦官，西汉皆称太仆，唯王莽时一度更名太御。太仆的职责一是掌皇帝乘舆，一是掌马政。皇帝出行时，太仆要亲自为皇帝驾车，因其常在皇帝左右，故其地位相当重要。至于太仆所掌的马政，一部分供天子用，即所谓鈥溂衣礅�潱�一部分供军国用，这是马政中的主要部分。太仆的属官，除一丞总署曹事外，主要就是一些掌马政之官。据史载西汉有六牧师菀和三十六厩，都是牧养家马和军马的大型马场。如鈥溛囱脞�潯⑩�溂衣礅�潯⑩�溋�子鈥潯⑩�溝芯遭�潯⑩�溌份C鈥潯⑩�湷谢�鈥澋龋�均为马场名号，各有令、丞或监、长之类的官员主管，而统辖于太仆。

　　将作大匠。将作大匠，秦名将作少府，景帝中元六年（公元前144 年）更名将作大匠。王莽时曾改名都匠。东汉初恢复将作大匠之称，光武中元二年（公元57年）省，章帝建初元年（公元76年）复置。将作大匠的职责是掌治宫室，亦即掌管基本建设，如营建宗庙、宫室、陵园等，并包括宫室和陵园绿化在内。这些工程，有的相当浩大，比如起陵邑，每一新皇帝即位即开始动工，直到死去，下一帝又复如此，长年累月，无止无休。除国家正常工程之外，将作大匠还常受诏营建某些大臣的宅第，更是不胜繁忙。将作大匠的属官有丞二人，东汉减至一人。此外还有左右中侯，掌施工。有石库令，主石料保管及加工。有东园主章令，主木材及木器制作。巨大的土木工程，需要大批的劳动力，劳动力多以刑徒充之。西汉设有前、后、中三校令，东汉又增左、右校令，分别掌管工徒。

　　中朝官

　　武帝以前丞相权重，从武帝开始到宣帝，为削夺相权，搜罗亲信，逐渐形成一个起决策作用的中朝官系统，亦即朝中之朝；与之相对而言，丞相以下的朝官则为外朝，于是有中外朝之分。中朝官人员的构成基本有两类：一类是所谓天子的宾客，他们在政府组织中并没有什么地位，却往往持着侍中的头衔参与机密；另一类是文武官员中的心腹之臣，武官有大司马、将军，文官有大夫、博士、尚书等，也是加上待中或给事中头衔，从而成为中朝之官。中朝官系统有一个形成发展的过程，除了大司马、大将军一度权兼内外之外，再就是典掌枢密的尚书台最后接管了丞相府的事权，尚书和侍中等官位日益隆重。兹分述如下：

　　1.将军。将军一官，由来已久，开始只是高级武官的统称。在一般情况下，将军是对武将的一种尊称；在统兵作战时，将军则是指的主帅。秦汉时将军名目繁多，最尊者为大将军和骠骑将军，其次是车骑将军和卫将军，这四种名号的将军，地位相当于丞相之类的诸公；又有前将军、后将军、左将军、右将军，这四种名号的将军，相当于太常之类的诸卿。以上两类将军，均为重号将军，是皇帝的最高级武官。重号将军以外，还有许多杂号将军，或者说列将军，这些将军各有名号，诸如游击将军、骁骑将军、振威将军、扬武将军等，仅据《西汉会要》所列，名号就有百数十种。杂号将军并非常设官职，多为临时设置，事毕即罢。将军以下的中级武官就是校尉和都尉，亦各有名号。自大将军至校尉、都尉，这些众多的武官，自然并非都是中朝官，但如加侍中或给事中的头衔，就可以列入中朝官系统。自武帝以来，重号将军往往鈥溋焐惺槭骡�潱�执掌朝权。例如大将军霍光领尚书事，为中朝官的首领，实际权力在丞相之上。

　　2.尚书。尚书即掌书，原是君主身边主管文书的小吏。秦制，尚书属少府，并且有尚书令、尚书仆射、尚书丞以及左右曹诸吏，已初步形成自己的办事机构。武帝为了削夺相权，强化君权，就更多地利用尚书办事，并任用宦官为尚书，名曰中书或中尚书，若用宦官为令，即曰中书令。尚书既是皇帝近侍，办事职能又日益增多，所以地位渐重，这是尚书职能转变的开始。元帝时，中书令石显专权，进一步加大了尚书职权。成帝时建三公官，以前由丞相总理政务的朝廷，一变而为司徒、司马、司空三公分权的朝廷，权力三分，三公互不统辖，实际是总归于皇帝，皇帝就委政于尚书，尚书职权陡然扩大，名额也随之增多，除令与仆射外，有五尚书分曹治事：常侍尚书主丞相御史事；二千石尚书主刺史二千石事；户曹尚书主庶人上书事；主客尚书主外国事；三公曹主断狱事。这时的尚书，尽管职权范围很广，但实权仍不算太大，尚书基本上是作为中朝的一个政务办事机构，起上传下达的作用，真正的权力，基本控制在皇帝及其委任的权臣手中。到东汉，尚书正式成为总理国家政务的中枢。东汉虽也有一个以三公为首、诸卿分职的朝廷，但实际上国家大权完全集中于宫廷，即集中于尚书机构。尚书虽仍然鈥溛氖羯俑�鈥潱�但威权与日俱增，实际已从朝廷中分离出来，一变而为直属皇帝的尚书台。因为台在禁中，又称中台，凡尚书均称为台官。尚书台既是皇帝实行独裁政治，高踞于朝廷之上的御用机关，又是当时国家的最高权力机关。尚书不仅参与国家机密，起决策作用，而且出纳王命，发号施令，诸如选举、任用、考课、弹劾、诛赏、治狱等大权，无所不总，包揽一切。这时的尚书机构，规模又进一步扩大，令与仆射之下有左、右丞，诸曹尚书之下各有侍郎与令史。尚书台俨然成了朝廷中的一个小朝廷，台官则成为一种凌驾于百官的特权集团。

　　3.侍中、给事中等加官。加官就是加授一种官职，更亲近于皇帝，享受优宠待遇或特殊权力。《汉书路百官公卿表》在叙述朝廷官职之后曰：

　　侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍，皆加官。所加或列侯、将军、卿、大夫、将、都尉、尚书、太医、太官令至郎中，亡员，多至数十人。侍中、中常侍得入禁中，诸曹受尚书事，诸吏得学法，散骑骑并乘舆车。给事中亦加官，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对，位次中常侍。中黄门有给事黄门，位从将、大夫。皆秦制。

　　这段概述简明扼要，但失之笼统，不过从侍中、中常侍、给事中等名号来看，加官都是接近皇帝的。这些加官在政治上乃至生活上侍从或者常侍皇帝，或给事殿中，或出入禁中，加这些官号的官吏，当然就属于中朝之官了。所以《汉书路刘辅传》注引孟康曰：鈥溨谐�，内朝也。大司马、左右前后将军、侍中、常侍、散骑，诸吏，为中朝，丞相以下至六百石为外朝也。鈥澣绻�再加上左右曹、给事中等，那么以上加官就是中朝的主要成员。加官大体可以分成几类：一类是得出入禁中的，如侍中、中常侍。侍中，西汉作为加官，东汉则成实职，其职是入侍天子，分掌乘舆服物，并賛导众事，顾问应对；常侍即经常侍从，冠以中字，指宦官任常侍，中常侍侍候皇帝，西汉时亦作为加官之号，而东汉转为实职。一类是天子的亲近执事之官，如诸吏、左右曹、散骑等。诸吏、左右曹原指皇亲左右近臣，武帝时变为加官，加此官者，地位即有变化，成为枢机重臣，或受尚书事，或得以举法案劾，东汉以后这类加官已不见记载。散骑是骑而散从，没有常职，皇帝赏识，即加此号，得以重用，东汉时演变为散骑常侍。给事黄门给事于黄闼之内，即服务于禁门之内，加此号者，亦属亲近之人。还有一类是备顾问应对之官，如给事中。给事中即给事于殿中，此职所加多大夫、博士、议郎或名儒重臣。东汉以后的给事中，其性质已和西汉的加官不同。

　　宫 官

　　1.太子官。秦汉封建专制时代，皇太子是国家的储君，皇帝的继承人，为了保障皇位一姓继承，同时又避免同姓争夺皇位，秦汉时代确立了嫡长子继承制度。为了确保皇位传与皇太子，特为太子设立一套官职。太子官的最高官职是太子太傅和太子少傅。太子太傅和太子少傅的级别相当于诸卿，名义上是太子的老师，实际上除教授太子，还主管太子家政。太子太傅职掌辅导太子，太子少傅以辅导太子为职，并悉主太子官属。这些官属有：太子率更令，职似光禄，主庶子、舍人更直；太子庶子、太子舍人，职似三署郎，主更直宿卫；太子家令，职似司农、少府，主仓谷饮食；太子仓令，主仓谷；太子食官令，主饮食；太子仆、太子厩长，主车马；太子门大夫，职比郎将；太子中庶子，职如侍中；太子洗马，职如谒者，太子出，则当直者在前导威仪；太子中盾，主周卫徼循；太子卫率，主门卫士。西汉时太子尚置有詹事一职，略低于诸卿，东汉省。

　　2.皇后官。秦汉时代，封建贵族大多一夫多妻。皇帝之妻更是多得难以计数。在这种情况下，如果宫教不修，后妃之制不定，就难于确定皇位继承权。为确保嫡长子继承制的实行，皇后称为中宫，也有一套行政机构。西汉时期，皇后卿有詹事（又名中少府）、将行（更名大长秋）、中太仆、中宫卫尉。皇后卿级别略低于诸卿。詹事即管家，有丞佐之，属官有：中长秋，关通内外；私府令，主中藏币帛诸物；永巷令，主宫人；仓令，主仓谷；厩令；主车马；祠令，主祠祀；食官令，主饮食。大长秋，掌奉宣中宫命，凡给赐宗亲当谒见者关通之，中宫出则从，有丞佐之，属官皆为宦者，有：中宫仆，主驭；中宫谒者令，主报中章；中宫尚书，主中文书；中宫私府令，主中宫私府物藏；中宫永巷令，主宫人；中宫黄门冗从仆射，主黄门冗从；中宫署令，主中宫请署天子数；中宫药长，主医药；中太仆，掌舆马；中宫卫尉，掌宫门卫屯兵。东汉时期，中宫三卿皆省，高级官吏唯留大长秋一人，故以上属官均统于大长秋。

　　以上公、卿、中朝官、官官四类官员，皆为朝官。四类朝官，上有皇帝，下有佐属，构成秦汉的封建朝廷。从级别上看，公、卿以及宫官中的太子卿和皇后卿大体都在二千石（相当于郡守）或二千石以上，中朝官中则级别不等，高者二千石以上，低者六百石左右。这四类官员的属官，级别也不等，高者有两千石者，低者数百石，但多数为六百石（相当于县令）以上。按汉法规定，六百石以上可以参与朝会，也就是说，正常情况下，上述公、卿、中朝官、宫官及其属吏，基本上都可以有资格参与朝会。既可参与朝会，就具有议论国政的权力。但多数廷议，参加者都是二千石以上的高级大员。而且各个时期的情况不尽相同，官职有改异，权力有转移，职掌有分合，故不可一概而论。总的原则是皇帝力图把权力集中于一人之手。